EU’S MIGRATIONS-POLITIK

Migrationsdebatten i EU har i mange år været præget at to indfaldsvinkler:

1) migrationskontrol

2) minimering af migration ved at arbejde med de bagvedliggende årsager i afsenderlandene.

Diskussionen har gået på, hvordan balancen mellem disse to tilgange skulle være, og den blev for alvor aktuel, da man med Schengen-samarbejdet i 1999 vedtog at åbne grænserne internt i EU og samtidig fik øget fokus på kontrollen af de ydre grænser. Begge tilgange har til formål at regulere immigration til Europa, så de ønskede migranter – som f.eks. højtuddannede med efterspurgte kvalifikationer – får adgang til EU, mens irregulære og andre uønskede migranter sorteres fra. For hovedparten af afrikanske migranter er muligheden for legal migration til EU blevet stærkt indskrænket gennem striksere visumlovgivning og skærpet grænsekontrol, som finder sted allerede uden for Europas grænser.

Det er ofte en underliggende forståelse i debatten, at øget grænsekontrol og patruljering vil hindre irregulær migration. Forestillingen er, at migranterne enten vil blive standset af kontrollen eller vil undlade at migrere på grund af den manglende mulighed for legal migration. Dette sker i nogle tilfælde. Erfaringer viser imidlertid, at mens udvalgte områder kan kontrolleres, og migrationsruter kan ’lukkes’ eller begrænses, flytter ruterne sig til andre områder, og migrationen foregår på mere risikable måder – f.eks. ved brug af mindre både, der sejler under radaren. En paradoksal konsekvens af mere grænsekontrol er således, at irregulær (og også nogle gange regulær) migration bliver farligere og dyrere for migranter og asylansøgere. Det anslås, at 20.000 bådmigranter er druknet de sidste 20 år i forsøget på at krydse Middelhavet og det Ægæiske Hav.

Dublin-forordningerne – tre hjørnesten i EU’s migrationspolitik
Grundlaget for en egentlig fælles europæisk immigrations- og asylpolitik blev sat i gang med i 1990 Dublin Konventionen (også kaldet Dublin I). Konventionen introducerede tre politikker, der skulle blive hjørnesten i EU’s migrationspolitik, og som blev videreført i Dublin II-forordningen (2003), og Dublin III-forordningen (2013).

Det første tiltag var de såkaldte ’carrier sanctions’ (med virkning fra 1997): bøder til flyselskaber, hvis de transporterer migranter uden gyldigt visum til EU-lande. Dette har betydet, at private selskaber nu står for den første instans af EU’s grænsekontrol i form of dokumentkontrol i verdens lufthavne. Mens nogle flyselskaber i starten protesterede mod denne politik, tilpassede de sig efterhånden kravet, blandt andet ved at oprette sikkerhedsafdelinger, hvor tidligere grænsevagter blev ansat til at opgradere kontrollen.

Det andet tiltag handler om muligheden for at udvise afviste asylansøgere til såkaldt sikre tredjelande. Ved at sætte en række sikre tredjelande på en liste kunne EU’s medlemslande således udvise afviste asylansøgere uden reel sagsbehandling. UNHCR har dog kritiseret sådanne lister, med den begrundelse at EU’s medlemslande arbejder med hver deres lister, at administrative udvisninger ikke sikrer en individuel sagsbehandling, samt at praksisen kan lede til kædetilbagesendelser, hvor migranter udvises fra land til land, og derved kan ende under inhumane eller nedværdigende forhold. Disse tiltag går imod de såkaldte ’non-refoulement’ principper, der kort fortalt går ud på, at en stat ikke må udvise en person til forfølgelse. Dette princip er indskrevet i international flygtninge- og torturlovgivning.

Endelig blev begrebet om første ankomstland lanceret med Dublin II i 2003. Det blev præsenteret som en løsning på problemet med ”flygtninge i kredsløb”. I praksis betød dette, at flygtninge blev sendt rundt mellem de europæiske lande i søgen efter beskyttelse, hvis de fik afslag i et land, eller beslutningsprocessen var for langsommelig. Det betød at EU’s medlemslande gennem 1970’erne og 1980’erne i stigende grad nægtede at åbne asylsager for flygtninge. Dublin II fastsatte tydelige kriterier for hvilket land, der er ansvarlig for asylsagsbehandling: nemlig det første land som en flygtning ankommer til indenfor EU. Dette betyder, at EU medlemslande kan sende en flygtning tilbage til hans eller hendes første EU ankomstland, som så overtager det videre ansvar eller udviser flygtningen.

Efter Dublin-konventionen
Dublin-konventionen blev komplementeret med Maastricht-traktaten i 1992, hvor en fælles visumpolitik blev fastlagt og et politisamarbejde forsøgt etableret. Maastricht-traktaten blev efterfulgt af Amsterdam-traktaten i 1999, som førte til Schengen samarbejdet, der bl.a. indebærer at EU-borgere frit kan bevæge sig indenfor Schengenlandene. Med Amsterdam-traktaten satte man også det mål, at EU-landene i 2004 skulle have en fælles asyl- og indvandrerpolitik – en proces der endnu ikke er afsluttet og fortsat møder stor modstand i dele af EU. Når EU siden hen har villet øge den legale indvandring og samarbejdet mellem afsender- og modtagerlande, eller har villet diskutere en omfordeling af asylansøgere mellem EU’s medlemslande, har de nordvesteuropæiske lande været i stand til at afvise ændringerne i Ministerrådet. Forslagene har også fået stærkt nationalistiske grupperinger i de enkelte medlemslande til at protestere.

Amsterdam-traktaten satte yderligere skub i forsøget på at udbygge kontrollen af EU’s eksterne grænser. I 1999 blev Tampere-programmet iværksat, og de egentlige retningslinjer for standardiseringen af EU’s grænsekontrol blev lagt. Samtidig blev en alsidig og omfattende tilgang til migration iværksat – den såkaldte ’global approach’ hvor både fokus på kontrol og de bagvedliggende årsager indgår. På den ene side ønskede man at beskytte EU’s ydre grænser imod irregulær migration, bl.a. gennem opbygning af et omfattende overvågnings- og kontrolsystem og gennem samarbejde mellem EU-medlemslandene og med EUs nabolande. På den anden side ønskede man at gøre noget ved de bagvedliggende årsager til migrationen bl.a. gennem udviklingsbistand. Grænsekontrol er dog stadig langt vigtigere i EU’s migrationspolitik.

På et topmøde i Laeken i Belgien i december 2001 vedtog EU-landene den såkaldte Laeken-erklæring, der i kølvandet på 11. september indebar en styrkelse af EU’s fælles politik vedrørende tilbagesendelse af migranter og bekæmpelse af menneskesmugling, samt oprettelsen af den såkaldte Eurodac-database. Eurodac er navnet på et centralt europæisk fingeraftryksregister, der er designet til at identificere asylansøgere med henblik på at holde styr på, om ansøgerne er rejst ind i EU uden de nødvendige papirer, og om de allerede har ansøgt om asyl i et andet EU-land.

Udvidelsen af europæisk grænsekontrol – Frontex og EUROSUR
Dublinkonventionen gjorde den asylpolitiske ansvarsfordeling mere tydelig, men skabte samtidig også en betydelig asymmetri mellem de nordvestlige og sydøstlige EU medlemslande: Mens lande som Danmark og Holland meget sjældent er første ankomstland for flygtninge, er lande som Grækenland og Italien det meget ofte. Det forhold har medført, at medlemslande, der ligger ved unionens ydre grænser, får ansvaret for at patruljere unionens grænser og behandle asylansøgninger både på egne og nordvestlige medlemslandes vegne, da asylansøgere bliver sendt tilbage til deres første ankomstland i Europa, som følge af Dublin II-forordningen.

I 2005 blev Frontex – EU’s grænseagentur – oprettet efter pres fra især Spanien, Italien og Grækenland, der gerne så, at unionens nordvestlige medlemmer udviste større solidaritet med de sydeuropæiske lande. Frontex rolle er at koordinere bevogtningen af EU’s ydre grænser, samt at stå for standardisering af nationale agenturer og træning af grænsevagter i de lande, der grænser op til EU’s naboer. Frontex har bl.a. udført de såkaldte HERA-operationer, hvor op mod 6000 bådmigranter blev standset eller reddet i farvandene ud for Senegal, Mauretanien og Kap Verde, og sendt tilbage mod de afrikanske kyster. Siden da er Frontex vokset betydeligt og har foretaget op mod 100 operationer. Budgettet er vokset fra €6,2 millioner (46 milliarder kr) i 2005 til omkring €111 millioner (828 millioner kr) i 2011.

Frontex’ udvidelse vidner om den stigende udbygning af EU’s grænseovervågning som fortsat finder sted. I 2009 bevilgede Generaldirektoratet for Retslige Anliggender i EU €900 millioner (6717 millioner kr) til skabelsen af EUROSUR, som er et fælles system for Schengenlandene for at koordinere og opgradere overvågningen af Europas ydre grænser, særligt mod syd og øst. Dette sker gennem samkøring af information fra diverse nationale kyst- og grænsevagter med informationer fra højteknologisk og militært overvågningsudstyr via Frontex’ hovedkontor i Warszawa, der også sender det samlede overvågningsbillede tilbage til de enkelte EUROSUR medlemslandene.

Militarisering og privatisering af grænsekontrol
EUROSUR blev udviklet i tæt samarbejde med førende europæiske militærindustrifirmaer, der blev betalt af EU Kommissionen for at forske i teknologier som droner, satellit- og radarovervågning til brug for grænsekontrol.

Formålet er skabe fuldt overblik over migrationsstrømme ved EU’s grænser – også før migranterne (eventuelt) når frem til EU – for derved at forebygge, opdage og bekæmpe irregulær migration til Europa mere effektivt. Men også – ifølge Europaparlamentet – at redde migranter og bådflygtninge i havsnød. Europaparlamentet vedtog EUROSUR i efteråret 2013 og systemet trådte i kraft 2. december 2013 for 18 EU-medlemslande og Norge; fra 2014 er Danmark og 10 andre lande også med.

Militarisering af grænseområder og grænsekontrol ikke kun en europæisk tendens, men finder sted mange andre steder i verden som f.eks. i USA og Australien. EUROSUR kan ses som en del af den udvikling, hvor grænsekontrol udgør et marked i fremdrift for en række private aktører og industrier. Den samme udvikling gælder også Frontex. Frontex Regulationen blev revideret i 2011 således at agenturet nu ikke blot skal formidle kontakt mellem landenes grænsevagter og militærindustrien og låne udstyr fra medlemslande, men også selv købe udstyr direkte fra industrien. Denne udvikling har været på vej i lang tid – som introduktionen af de såkaldte carrier sanctions fra 1997 også viser det – men er blevet yderligere understøttet af den generelle tendens efter 11. september 2001 til at koble migration og terrorisme. Private sikkerhedsfirmaer, militærindustrier, og andre private aktører med store økonomiske interesse er derved blevet en integreret del af EU’s migrationskontrol, hvilke rejser problematikker omkring demokratiske processer og overholdelse af menneskerettigheder.